《三国演义》第三十七回《司马徽再荐名士》说道萧何传，刘备听了谋士徐庶的推荐，准备安排礼物，前往隆中寻访诸葛亮。正遇水镜先生司马徽前来拜望，便向司马徽打探：诸葛卧龙究竟是何人物？
司马徽说出了两句惊骇众人的品评：
可比兴周八百年之姜子牙，旺汉四百年之张子房也。
——《三国演义·司马徽再荐名士》
或许是《三国演义》中诸葛亮的蜀汉丞相的人设太过鲜明，后来的读者连带将《史记》中的张良也当作了高祖刘邦的丞相，但这其实是对历史的误解。
一个大汉丞相究竟职司何务？汉文帝曾经这样问过他的丞相陈平，陈平的回答是：
宰相者，上佐天子理阴阳、顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。
——《史记·陈丞相世家》
如果以这样的工作职责去审视张良的话，我们会发现，陈平所说的大部分工作原来并不是张良的分内事。张良在刘邦身边都干什么工作？刘邦自己说得最清楚：“运筹帷幄之中，决胜千里之外”（《史记·高祖本纪》）。
换做今天的话说，张良乃是西汉军队的参谋总长。至于丞相也就是国务总理的工作，刘邦从来没有委任过张良。不但没有，并且自起兵沛县到崩逝长安，刘邦的总理大臣自始至终都是由另一位干吏来担当的，他就是——萧何。
萧何担任总理大臣的历史最早可以追溯到反秦起义爆发，刘邦被沛县父老推为沛公的时候。《史记》载：
及高祖起为沛公，何常为丞督事。
——《史记·萧相国世家》
所谓“沛公”，其实就是沛县的一县之长。按照秦朝的地方行政体制，县令配有两位副手，一则为丞，二则为尉。前者协理民政与财政，后者帮办军事与治安。
刘邦做了沛令之后，随即任命萧何为县丞，并且授予他“督事”——也就是总览事务——的重权。之所以将这么重的事权授予萧何，并不是因为刘邦也跟项羽一样任人唯亲，而是刘邦麾下再也寻不出一位比萧何更优秀的基层行政长官了。
据《史记·萧相国世家》记载，早年的萧何因通晓律令、用文深刻，长期担任沛县的主吏掾，是沛县群吏中的佼佼者。后来更追随秦朝中央政府派往泗水郡的监郡御史工作，又“给泗水卒史事第一”（《史记·萧相国世家》）。
鉴于他杰出的工作表现，监郡御史甚至一度起念向中央举荐萧何，将他调入关中，提拔任用，只因萧何执意推辞，方才作罢。
这些宝贵的工作经历不但培养了萧何务实高效的秦吏作风，更锻炼了他敏锐的意识和独道的眼光。《史记》载：
沛公至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，何独先入收秦丞相、御史律令图书藏之。沛公为汉王，以何为丞相。项王与诸侯屠烧咸阳而去。汉王所以具知天下阨塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何具得秦图书也。
——《史记·萧相国世家》
以我个人的愚见，私意以为对萧何抢救秦丞相、御史律令图书这件事，司马迁并没有充分说明它的意义和价值。在上文中，太史公是站在军事学的角度来评价这件事情的，所以他得出的结论是，萧何抢救出的这批资料为刘邦东出函谷、争雄天下提供了宝贵的军事情报，如此而已。
但这件事无论对萧何还是刘邦，它的意义远不止这么简单。
对萧何个人而言，在得到这批律令图书之前，他只有郡、县两级地方政府的工作经历，充其量算是个基层干吏。刘邦如果就是沛公，以萧何为丞，料理一县之务，萧何应付起来应该绰有余裕。
可刘邦的事业发展得太快了，从沛公晋爵为汉王，从据守区区沛县到奄有关中四塞，刘邦在三四年的时间里迅速成长为天下最有潜力逐鹿问鼎的诸侯王。韩信、张良、陈平等当世最优秀的将相之才也因此先后聚集到了汉王麾下。
遥想当年，春秋首霸齐桓公返国即位之前，鲍叔牙也曾是他最倚重的左膀右臂。可登基之后，眼光已经突破齐国一隅的桓公开始图谋霸业、经略天下了，鲍叔牙的能力渐渐跟不上齐桓公的雄心，于是被管仲取而代之。
从沛公蜕变为汉王之后，刘邦身边也不乏“管仲”。别人不说，父、祖两辈历相五代韩王的张良难道不能胜任汉王的丞相吗？
但事实是，刘邦并没有将总理万几的丞相一职授予张良，他选择了继续信任萧何：
沛公为汉王，以何为丞相。
——《史记·萧相国世家》
萧何能够力压张良等人，坐稳汉王丞相的位置，一个至关重要的原因就是他得到了那批秦朝丞相和御史的律令图书。
通过学习这批宝贵的公文档案，萧何事实上磨炼了担任丞相、御史大夫等高级领导职务所必须的工作能力。用秦朝“以吏为师”的培养标准来看，此时的萧何已经历遍了从基层吏员到朝廷三公的各级行政岗位，拥有了完整的秦吏培养履历。
刘邦本人与萧何一样都是秦吏出身，治国理民都以法制为抓手。入关灭秦，刘邦与关中秦民约法三章，表面上看是扫除故秦苛法，实质上却是以新法取代旧法，仍是沿用了故秦的法家治国精神。有鉴于刘邦的早年经历与政策偏好，即便张良的相才不输于萧何，可因为他父、祖为相使用的是山东六国的旧制而非秦制，刘邦仍然会把丞相的职务授予秦吏出身的萧何。
至于说那批律令图书对刘邦的积极意义，恐怕也不只于提供天下阨塞、户口、兵力强弱等一时的军事情报，更有影响后来西汉王朝长治久安的重要价值蕴含其中。据《史记》所载：
汉二年（公元前205年），汉王与诸侯击楚。何守关中，侍太子，治栎阳。为法令约束，立宗庙、社稷，宫室、县邑。
——《史记·萧相国世家》
在入关灭秦的次年，萧何着手在关中地方创制汉朝的典章制度、行政区划。这些工作如果白手起家的话，可能需要花费数年的功夫才能成就。
仅以行政区划的设计来说，当年商鞅在秦孝公的支持下变法改革，从公元前352年起，整整耗去了3年才将秦国的所有乡邑整合为三十一县。要知道刘邦和项羽的楚汉战争拢共也不过打了5年，紧张的战争形势要求刘邦必须尽快重建关中，激发战争潜力，他可等不起这3年。
怎样才能在最短的时间内恢复关中的元气呢？蓝图是现成的——就是那批故秦丞相和御史大夫的律令图书。按图索骥，因秦制而立汉制，在关中建设一个刘姓为名、秦制为实的新政权便是最务实的选择。后来的事实也证明，秦吏萧何以秦制重建关中，的确为刘邦提供了最有力的后勤保障。
刘邦说：
“夫运筹策帷帐之中，决胜于千里之外，吾不如子房；镇国家，抚百姓，给馈饟，不絶粮道，吾不如萧何；连百万之军，战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。”
——《史记·高祖本纪》
如果我们仅在破项羽、灭西楚的话题下来讨论，萧何经营关中的意义就将局限于为刘邦建设了一个稳固的后方基地。至于楚汉战争的宏观战略设计，实际上是把握在张良手里的，也因此刘邦提到灭楚“三杰”的时候，张良的排名会在萧何之前。
可要是我们将话题转换到西汉帝国的政治建设与制度建设上，那萧何的作用与影响就远非张良所能比拟了。萧何一手建设的关中就像西汉帝国的第一套“样板房”，随着汉军征服天下的脚步迈向远方，类似的政治制度和行政体制将在越来越多的新占领区建立起来，直至覆盖整个华夏版图。
汉军击垮项羽，赢得楚汉战争的最终胜利，既宣告了张良这位战略设计师的成功，也同时意味着萧何这位制度设计师的成功。
在西汉帝国统一天下之后，遍数朝野百官，在治国理民上稍能抗衡萧何的，只有一个曹参。因为曹参在天下遍行萧何法制的时候，利用诸侯相国的身份便利在齐国开辟了一块试行黄老治国的“特区”。
《史记·曹相国世家》记载，萧何故去之后，曹参因为他的推荐准备卸下齐相之职，进京继任相国。临走前，他叮嘱新来的齐相说：
“以齐狱、市为寄，慎勿扰也。”
——《史记·曹相国世家》
曹参交代说，对监狱和市场，你要睁只眼闭只眼，千万不可穷治狱、市！新任齐相表示不解：难道治理国家，就没有比治狱、治市更重要的事儿了吗？再者说，秦法讲究的是用文深刻、法不容奸，难道我们能眼看着监狱和市场沦为法制的死角吗？面对着继任者的质疑，曹参向他解释说：
“不然。夫狱、市者，所以并容也。今君扰之，奸人安所容也？吾是以先之。”
——《史记·曹相国世家》
曹参说，监狱和市场倒也不能说是执政的第一要务。但你要明白一点：从理论上讲，再严厉、再缜密的法制也不可能将社会上的坏人彻底铲除。
与其逼迫他们流窜到社会的各个角落，威胁各行各业的稳定与安全，倒不如让出一点空间，将他们羁縻在某些狭小的社会领域之内。监狱和市场就是容奸的所在，如果穷治狱、市，只会打开潘多拉的魔盒，让奸邪像瘟疫一样蔓延得到处都是！
自公元前201年出任齐相，曹参就开始访贤问能，孜孜以求治国之道。在胶西盖公的指点下，他逐渐领悟到了黄老治术的精髓。又因为早年曾做过沛县狱掾，所以曹参便从治狱入手，经过长达9年的艰苦实践才最终形成了那套“以狱、市为寄”的治国方略。
可即便是这么出色的政治家，入朝拜相之后仍然无法抵消萧何的影响力：
至何且死，所推贤唯参。参代何为汉相国，举事无所变更，一遵萧何约束。
——《史记·曹相国世家》
萧规曹随。萧何对西汉政治的影响力之强，再没有比这个成语形容得更贴切的了。
参考文献：
泷川资言《史记会注考证》
